多邊經(jīng)濟(jì)組織是全球治理的根本基礎(chǔ)，在全球化中發(fā)揮重要作用。要取得成效，多邊經(jīng)濟(jì)組織的合法性必須得到所有各方的承認(rèn)。反過來，這也要求它們的治理結(jié)構(gòu)體現(xiàn)出各經(jīng)濟(jì)體相對權(quán)重的變化，特別是要反映出新興市場經(jīng)濟(jì)體的崛起。此外，在確保這些經(jīng)濟(jì)組織具有代表性的同時，也要保證決策的有效和及時性，盡量避免造成國際政治談判僵局。

G20做出的承諾中許多都是長期性的，不會在一年后或者一次峰會上得到實(shí)現(xiàn)，因此G20必須證明其將如何兌現(xiàn)承諾。而這其中，國際組織的作用將非常重要。因?yàn)閲�際經(jīng)濟(jì)組織在監(jiān)測經(jīng)濟(jì)體表現(xiàn)、組織深入談判和制定政策中發(fā)揮關(guān)鍵作用，這些也都是有效開展全球經(jīng)濟(jì)治理的核心。鑒此，G20必須加強(qiáng)國際經(jīng)濟(jì)組織的建設(shè)，并確保國際多邊組織適應(yīng)全球變化并發(fā)揮作用。

全球經(jīng)濟(jì)一體化需要有效的國際經(jīng)濟(jì)組織

今世界，企業(yè)經(jīng)營日趨國際化，生產(chǎn)流程分布范圍廣，而且越來越多地通過互聯(lián)網(wǎng)提供貨物和服務(wù)。一個司法管轄區(qū)域確定其征稅權(quán)變得日益困難，而企業(yè)也越來越容易在低稅率管轄區(qū)申報利潤，因此國際稅法需要進(jìn)行調(diào)整，以適應(yīng)變化的全球市場。

沒有一個國家能夠獨(dú)自有效地應(yīng)對全球經(jīng)濟(jì)一體化程度日益提高帶來的挑戰(zhàn)。單個國家發(fā)現(xiàn)很難再忽視其他國家的政策，也越來越難以制定全球范圍內(nèi)經(jīng)營的企業(yè)的法律。因此，開展有效的國際合作變得越來越重要。世界需要像G20這樣的論壇形成有效的政治經(jīng)濟(jì)領(lǐng)導(dǎo)力，并促進(jìn)更大的經(jīng)濟(jì)合作。然而，G20不是一個組織，沒有常設(shè)秘書處。它實(shí)質(zhì)上是具有系統(tǒng)重要性的經(jīng)濟(jì)體領(lǐng)導(dǎo)人會面的一個論壇。其主要優(yōu)勢在于領(lǐng)導(dǎo)人們能夠形成處理緊迫全球經(jīng)濟(jì)問題的決議，成員國也會承諾制定使本國與其它國家都受益的國家政策。即使這樣，G20也需要有效的國際組織來推進(jìn)其承諾和實(shí)現(xiàn)其既定目標(biāo)。

全球經(jīng)濟(jì)一體化需要建立有效的多邊經(jīng)濟(jì)組織。國際經(jīng)濟(jì)組織對于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長和金融穩(wěn)定重要性的認(rèn)識體現(xiàn)在1944年建立的布雷頓森林體系，其包括IMF和世界銀行。在貿(mào)易領(lǐng)域，始于1948年的《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》在1985年被世貿(mào)組織所取代。為了加強(qiáng)金融市場在國際方面的合作、監(jiān)管，G20于2009年發(fā)起成立了金融穩(wěn)定理事會。另外，盡管OECD是國際稅收領(lǐng)域的核心機(jī)構(gòu)，國際能源署（International Energy Agency，簡稱IEA）是能源治理的主要機(jī)構(gòu)，但在稅收和能源領(lǐng)域至今還沒有成立專門的國際組織。

現(xiàn)在的世界與上述國際多邊組織成立之時相比已大不一樣。如果它們想繼續(xù)存在并發(fā)揮積極、高效作用就必須做出相應(yīng)改變。但是，改革國際組織需要盡量爭取所有成員國的同意，所以過程往往十分曲折。例如，G20努力推動IMF和世界銀行的改革，嘗試改變這些組織的份額和股權(quán)安排，以更好地體現(xiàn)新興經(jīng)濟(jì)體的快速崛起。但是由于美國國會的原因，2010年同意進(jìn)行的IMF治理改革一攬子方案一直不能實(shí)施。所以，G20要繼續(xù)并加大力度確保國際組織有效和高效運(yùn)行。G20成員國在布里斯班就遵循和履行他們的承諾所采取的行動，有助于增強(qiáng)G20的可信度，增強(qiáng)國際組織的聲望和效力。

提高國際組織的監(jiān)督作用

IMF與OECD的核心活動是監(jiān)督成員國的經(jīng)濟(jì)。具體來講，IMF工作人員持續(xù)監(jiān)測成員國經(jīng)濟(jì)，每年到訪成員國，并與主管部門討論成員國經(jīng)濟(jì)的表現(xiàn)情況，了解是否存在國內(nèi)和全球金融穩(wěn)定風(fēng)險，并就調(diào)整政策提升成員國經(jīng)濟(jì)提出建議。OECD還對成員國經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)查和監(jiān)督。另外，IMF還監(jiān)測全球和地區(qū)的經(jīng)濟(jì)走勢，并分析成員國政策對全球經(jīng)濟(jì)的溢出效應(yīng)。在全球化的今天，一個國家的行動會對其他國家產(chǎn)生顯著影響，所以有效的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督很重要。

影響IMF有效監(jiān)督的一個因素就是許多國家,特別是新興市場和發(fā)展中國家的擔(dān)憂，而這主要源于他們在IMF的份額和治理安排中代表性不足。許多國家認(rèn)為，IMF的監(jiān)督存在偏見，即偏袒那些較大的發(fā)達(dá)國家，后者也是該組織的主要股東。正如前面提到的，G20已經(jīng)同意改革IMF的份額和治理結(jié)構(gòu)，但現(xiàn)在卻受到了美國國會的阻撓。這些改革非常重要，但所提議的從發(fā)達(dá)國家轉(zhuǎn)移到新興市場和發(fā)展中國家的份額比例并不大，僅有3個百分點(diǎn)。不過，受阻的改革方案只是未來更大改變的部分內(nèi)容。改革的內(nèi)容之一是審議確定份額分配比例使用的公式，并加快下次一般性審核份額的速度。預(yù)計這會導(dǎo)致更大的份額轉(zhuǎn)移到新興市場。改革涉及的其他重要方面包括IMF執(zhí)行委員會成員全部由選舉產(chǎn)生，以及歐洲同意放棄其在該委員會的兩個席位，將其讓給發(fā)展中國家等。

IMF改革進(jìn)程被拖延，不僅令人沮喪，也損害了IMF和G20的可信度。盡管G20應(yīng)繼續(xù)向美國施壓促成改革提案在國會獲得通過，但是，G20不能因?yàn)槊绹�繼續(xù)拖延而就此“卡住”。G20應(yīng)采取主動，確保未能推進(jìn)治理改革不會影響到IMF的運(yùn)行，尤其要保證該組織的監(jiān)督公正，不偏袒任何國家和群體。

改進(jìn)金融穩(wěn)定理事會的治理安排

自2008年金融危機(jī)以來，加強(qiáng)金融部門監(jiān)管已成為G20關(guān)注的重點(diǎn)。G20于2009年將金融穩(wěn)定論壇改為金融穩(wěn)定理事會，增加了成員國數(shù)量，將所有G20國家都納入進(jìn)來，并批準(zhǔn)擴(kuò)大秘書處的規(guī)模。金融穩(wěn)定理事會目前已經(jīng)實(shí)施了多項(xiàng)廣泛的監(jiān)管改革，舉行了一系列區(qū)域性磋商論壇。

G20財長會議表示，2014年的工作重點(diǎn)是在布里斯班峰會上完成四個關(guān)鍵方面的金融監(jiān)管改革，即建立彈性金融機(jī)構(gòu)（通過巴塞爾協(xié)議III），杜絕“規(guī)模太大不能倒閉”的現(xiàn)象，消除影子銀行風(fēng)險，加強(qiáng)衍生市場的安全。鑒于2008年金融危機(jī)以來監(jiān)管改革的規(guī)模，監(jiān)管機(jī)構(gòu)和金融部門都強(qiáng)烈希望本次峰會能夠倡導(dǎo)鞏固以往或既有改革，而不是擴(kuò)大或推出新的改革方案。

G20在2014年的工作重點(diǎn)是促成金融穩(wěn)定理事會在布里斯班峰會期間完成重要監(jiān)管改革的核心設(shè)計。另外，作為巴塞爾協(xié)議III的內(nèi)容之一，資本和流動性要求實(shí)施時間上的多年跨度。金融機(jī)構(gòu)“規(guī)模太大不能倒閉”的問題可以減少，不會根除。例如，澳大利亞儲備銀行前副行長史蒂芬·格倫維爾（Stephen Grenville）也指出，國際社會面對的挑戰(zhàn)是在降低“規(guī)模太大不能倒閉”的事后成本和最大化降低事前成本之間達(dá)成折中平衡，而不是完全消除“規(guī)模太大不能倒閉”的現(xiàn)象。

考慮到改進(jìn)國際金融監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)以及實(shí)施這些標(biāo)準(zhǔn)是一項(xiàng)長期任務(wù)，G20應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)金融穩(wěn)定理事會的治理與運(yùn)行。為此，金融穩(wěn)定理事會可以考慮改善國家代表名額的分配。目前，G20中的大國在金融穩(wěn)定理事會全會上有三個代表，其他國家僅有兩個或一個代表。不少國家對這一安排頗有微詞。正如金融穩(wěn)定理事會主席所指出的，審議代表名額的目的是建立相互信心和信任。因此，金融穩(wěn)定理事會的一項(xiàng)重要任務(wù)就是確保其治理和代表性等事宜真正有助于構(gòu)建信心和信任。

除了改善金融穩(wěn)定理事會代表名額的分配之外，G20還應(yīng)重點(diǎn)改進(jìn)金融穩(wěn)定理事會和金融標(biāo)準(zhǔn)制定機(jī)構(gòu)工作的方式。例如，G20已提出采用高層次指導(dǎo)原則，包括改進(jìn)擬定新標(biāo)準(zhǔn)咨詢方法。G20還建議這些原則可以基于以下需求：對新的監(jiān)管措施明確授權(quán)；針對提議的監(jiān)管措施實(shí)行強(qiáng)制性的成本-效益分析；在監(jiān)管措施實(shí)施前評估其難易程度；考慮替代措施，如給予監(jiān)管機(jī)構(gòu)更大的自由裁量權(quán)等。G20還明確表示改進(jìn)安排時需要考慮新興市場的需求。正如G20所指出的，“國際監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)充分考慮處于不同發(fā)展階段的金融體制，或者在設(shè)計新的全球規(guī)則時具有不同的特點(diǎn)，這一點(diǎn)很重要”。

作為增強(qiáng)金融穩(wěn)定理事會作用的內(nèi)容之一，G20需要改進(jìn)金融監(jiān)管，包括明確其與金融穩(wěn)定理事會的關(guān)系。具體來講，盡管金融穩(wěn)定理事會重點(diǎn)是在新監(jiān)管措施的細(xì)節(jié)，設(shè)定采納措施和監(jiān)督實(shí)施進(jìn)程的時間表，但是G20應(yīng)處理高層次議題，例如制定新標(biāo)準(zhǔn)的優(yōu)先程度如何，監(jiān)管措施可能帶來的金融體制結(jié)構(gòu)變化，金融穩(wěn)定和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長實(shí)現(xiàn)平衡的進(jìn)程，以及是否有意外結(jié)果。

建立新機(jī)制處理國際稅務(wù)問題

打擊逃稅和避稅是G20的重要議程之一，特別是解決稅基侵蝕和利潤轉(zhuǎn)移（Base Erosion and Profit Shifting,簡稱BEPS)問題——即跨國公司將利潤向低稅率和零稅率管轄區(qū)轉(zhuǎn)移的能力。2013年7月，應(yīng)G20的要求，OECD發(fā)布了15點(diǎn)行動計劃，重點(diǎn)是解決稅基侵蝕和利潤轉(zhuǎn)移問題。OECD還公布了到2014年9月之前完成數(shù)項(xiàng)工作的時間表，其他相關(guān)工作將在2015年9月前完成。

盡管OECD發(fā)布解決稅基侵蝕和利潤轉(zhuǎn)移行動計劃是一項(xiàng)非常重要的舉措，而且G20在保持打擊避稅政治勢頭中具有關(guān)鍵作用，但這是一個持續(xù)性的復(fù)雜問題，面臨著國際稅法與快速變化的全球環(huán)境同步發(fā)展的挑戰(zhàn),這也導(dǎo)致對一些國際稅務(wù)基本原則的質(zhì)疑。這一問題不會隨著OECD稅基侵蝕和利潤轉(zhuǎn)移報告時間表的完成而得到解決。稅基侵蝕和利潤轉(zhuǎn)移計劃可以被視作處理國際稅收問題的治理安排發(fā)生根本性變化的開始。

IMF近來指出，“解決國際稅收外溢的機(jī)制框架很脆弱。隨著稅收外溢的強(qiáng)度和普遍性越來越明顯，包容性的、較為集中的國際稅收合作方式日益增多”。OECD一直在提供國際稅務(wù)問題的專業(yè)知識，其工作重點(diǎn)是制定雙邊稅收協(xié)定和避免濫用定價轉(zhuǎn)移的標(biāo)準(zhǔn)。稅基侵蝕和利潤轉(zhuǎn)移行動計劃已經(jīng)超出了OECD成員國的范圍，因此作為OECD和G20的共同倡議進(jìn)行推介�？梢灶A(yù)測，在稅基侵蝕和利潤轉(zhuǎn)移行動計劃現(xiàn)有時間表完成之時，即到2015年9月15日，這項(xiàng)國際稅務(wù)問題將不能僅以O(shè)ECD為中心的方式去處理，而應(yīng)包括更多的國家和地區(qū)。

盡管非OECD的G20成員國像OECD成員國一樣在平等基礎(chǔ)上參與稅基侵蝕和利潤轉(zhuǎn)移計劃，發(fā)展中國家還是表達(dá)了他們不能直接參與談判的擔(dān)心。正如IMF在其報告中指出 “發(fā)展中國家受到稅基侵蝕負(fù)面影響的程度高于發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體，發(fā)展中國家受到的稅基溢出效應(yīng)最大。與OECD國家相比，發(fā)展中國家的其他稅率溢出是后者的2-3倍，統(tǒng)計差異非常顯著。溢出造成的直接收入損失也是最大的�！�

加強(qiáng)WTO的作用

貿(mào)易自由化應(yīng)成為G20增長議程的核心。作為認(rèn)可貿(mào)易對增長重要性的體現(xiàn)，G20國家領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)為多邊貿(mào)易體系和WTO未來的發(fā)展提供戰(zhàn)略指導(dǎo)。WTO的監(jiān)管、爭端解決機(jī)制及其管理工作對國際貿(mào)易的管理至關(guān)重要。但是，WTO在推動多邊貿(mào)易自由化領(lǐng)域尚未有重大突破。比如，多邊貿(mào)易自由化多哈發(fā)展議程談判在拖延了12年后，才于2013年12月達(dá)成了首個自由化協(xié)議。但是，這僅僅涵蓋了多哈發(fā)展議程眾多問題中的一小部分。多哈發(fā)展議程談判的漫長使得貿(mào)易自由化更多地通過雙邊和地區(qū)貿(mào)易來實(shí)現(xiàn)。目前有人擔(dān)心，超大區(qū)域貿(mào)易協(xié)議，如TPP和TTIP，將使貿(mào)易規(guī)則越來越條塊化，并有一些不公平現(xiàn)象的發(fā)生。因?yàn)�，這些區(qū)域性貿(mào)易協(xié)議通常具有歧視性，這將對非成員國的發(fā)展中國家構(gòu)成歧視。

作為全球經(jīng)濟(jì)合作的主要論壇，G20必須面對多邊貿(mào)易體系的未來，這就包括處理好WTO的未來。2013年12月在印尼巴厘島達(dá)成的WTO協(xié)議是一個可喜的發(fā)展。如果在巴厘島沒有達(dá)成協(xié)議，WTO作為貿(mào)易自由化論壇的可信度將會嚴(yán)重受損。但是，僅僅有巴厘島協(xié)議并不足以給多邊貿(mào)易體制帶來生機(jī)。WTO總干事羅伯托·阿澤維多(Roberto Azevêdo)曾表示，WTO必須在2014年底前證明其擁有未來。他說，貿(mào)易談判代表充分利用在2013年12月取得的有限成功，設(shè)計出多邊貿(mào)易體系工作方案，這一點(diǎn)非常重要。

G20國家領(lǐng)導(dǎo)人可以在全球貿(mào)易自由化和增強(qiáng)WTO作用中發(fā)揮重要作用。在布里斯班峰會上，G20應(yīng)承諾取消金融危機(jī)以來采取的貿(mào)易保護(hù)措施。正如主辦國澳大利亞的G20輪值主席所指出的，全球貿(mào)易保護(hù)措施正在增加。G20應(yīng)不僅要求降低關(guān)稅，并承諾取消國際組織確定的非關(guān)稅壁壘。同時，G20還應(yīng)要求WTO監(jiān)測和報告消除這些貿(mào)易保護(hù)措施的進(jìn)展情況，并承諾在下一次領(lǐng)導(dǎo)人峰會上討論這些報告。此外，G20成員國還應(yīng)承諾盡早實(shí)施巴厘貿(mào)易便利化協(xié)議。

提高WTO監(jiān)測G20成員國貿(mào)易自由化進(jìn)展中的地位，將有助于提升WTO的聲譽(yù)。不僅如此，G20還應(yīng)更進(jìn)一步，為WTO的未來設(shè)定戰(zhàn)略方向。有了G20成員國領(lǐng)導(dǎo)人的支持，貿(mào)易部長們應(yīng)承諾加快實(shí)現(xiàn)多哈議程后的以發(fā)展為中心的目標(biāo)，確定結(jié)束多哈發(fā)展回合的具體目標(biāo)，繼而能夠考慮后多哈世界的發(fā)展。關(guān)于后多哈世界，談判應(yīng)避免重復(fù)多哈議程的老路，不要設(shè)置太高目標(biāo)和太大范圍，結(jié)果是“所有的問題達(dá)成一致以前意味著什么都沒有達(dá)成”。談判應(yīng)針對具體領(lǐng)域，允許達(dá)成“諸邊協(xié)議”，允許世貿(mào)組織成員國選擇加入某項(xiàng)協(xié)議。

加強(qiáng)國際能源治理

國際能源治理并沒有與全球經(jīng)濟(jì)的變化保持同步，特別是沒有及時反映出石油生產(chǎn)國與消費(fèi)國關(guān)系的變化。截至2014年，“全球能源治理體制”處于條塊化，分散而復(fù)雜，缺乏應(yīng)對新能源問題的靈活性，不能充分體現(xiàn)主要新興市場和發(fā)達(dá)國家的需求。要從當(dāng)前狀態(tài)向建立適合應(yīng)對21世紀(jì)挑戰(zhàn)的能源治理框架發(fā)展，世界主要能源生產(chǎn)國與消費(fèi)國領(lǐng)導(dǎo)人就必須達(dá)成共識。

能源治理機(jī)構(gòu)，如國際能源署和石油輸出國組織（Organization of Petroleum Exporting Countries，簡稱OPEC)，原本分別由世界主要石油進(jìn)口國和出口國組成。但是，由于全球能源市場的變化和挑戰(zhàn)，它們的機(jī)構(gòu)授權(quán)范圍和相應(yīng)成員資格越來越發(fā)生偏離。這些挑戰(zhàn)包括：受人口和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型驅(qū)動，非OECD成員國能源需求大幅增加；主要石油天然氣進(jìn)口國成為出口國；主要出口國能源消費(fèi)量超過一些進(jìn)口國；隨著許多小的能源國家市場影響力的增加，它們開始干擾傳統(tǒng)能源供需渠道。除此之外，其他相關(guān)因素和風(fēng)險包括：工業(yè)化、發(fā)電和電力分配模式的改變；能源定價的波動；能源部門的技術(shù)創(chuàng)新，其中最典型的是再生能源發(fā)電技術(shù)成本的降低，以及新手段使得以前難以開發(fā)的頁巖氣、煤層氣和致密氣得到開發(fā)利用。

基于目前沒有任何一家匯集所有重要能源國家的組織，國際能源署的作用可以提升，進(jìn)而授權(quán)其解決全球能源挑戰(zhàn)。但是，要做到這一點(diǎn)，必須吸納更多新興市場。另外，它必須放棄只有OECD國家才能成為國際能源署成員的標(biāo)準(zhǔn)。

G20能夠積極推動國際能源治理結(jié)構(gòu)的變化和發(fā)展。G20的優(yōu)勢是匯聚了主要經(jīng)濟(jì)體的領(lǐng)導(dǎo)人，有能力為解決緊迫的全球經(jīng)濟(jì)問題做出政治表態(tài)和決心。增強(qiáng)全球能源治理應(yīng)成為G20國家領(lǐng)導(dǎo)人議程上的議題之一。

（文章系中國人民大學(xué)重陽金融研究院專著《2016 G20與中國》供人民網(wǎng)國際頻道專稿�！�2016 G20與中國》一書由中信出版集團(tuán)于2016年2月出版發(fā)行。）

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