G20在治理體系與治理能力方面面臨的挑戰(zhàn)，源自于G20機(jī)制的“針對(duì)性”。目前，歐美經(jīng)濟(jì)顯示出“復(fù)蘇”的跡象，G20所針對(duì)的金融危機(jī)議題不再緊迫，“針對(duì)性”機(jī)制面臨尷尬。這種尷尬實(shí)際上提出一個(gè)根本性的問(wèn)題，即G20在國(guó)際秩序中如何合理定位。通過(guò)與G7機(jī)制進(jìn)行對(duì)比，可以更加清楚地看到G20的治理體系面臨的“身份困境”。

G20被定位為“國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作的首要論壇”，理論上表明G20應(yīng)該在全球經(jīng)濟(jì)治理體系中具有“頂層設(shè)計(jì)機(jī)制”的地位，包括國(guó)際金融體制改革在內(nèi)的各類全球性經(jīng)濟(jì)治理改革都要由G20來(lái)推動(dòng)。事實(shí)上G20六年來(lái)也一直在進(jìn)行這方面的努力，然而如今卻面臨在IMF改革遇阻事態(tài)中幾乎束手無(wú)策，針對(duì)“額外增長(zhǎng)2個(gè)百分點(diǎn)”目標(biāo)缺乏制約手段的困境。全球治理目標(biāo)如何完成？這是全球治理能力危機(jī)的體現(xiàn)。

金融危機(jī)7年來(lái)，G20機(jī)制對(duì)全球經(jīng)濟(jì)走出動(dòng)蕩、重返增長(zhǎng)之路做出了巨大貢獻(xiàn)。其中，從2008到2013年的五年間，中國(guó)一國(guó)貢獻(xiàn)了全球總GDP增長(zhǎng)量的37.6%，起到了全球經(jīng)濟(jì)“火車頭”的作用。事實(shí)證明，建立G20機(jī)制并使中國(guó)參與到全球經(jīng)濟(jì)治理合作當(dāng)中，對(duì)全球經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇意義重大。

G20 面臨的挑戰(zhàn)

（一）治理體系

IMF改革遇挫暴露出完善全球治理體系所面臨的障礙。2014年4月11—12日在華盛頓舉行的G20財(cái)政部長(zhǎng)和央行行長(zhǎng)春季會(huì)議上，IMF份額和治理改革方案陷入僵局。會(huì)后發(fā)布的公報(bào)稱：“我們（G20財(cái)政部長(zhǎng)和央行行長(zhǎng)們）對(duì)早在2010年業(yè)已達(dá)成的IMF份額和治理改革再次被拖延深感失望。我們重申份額作為IMF基礎(chǔ)制度的重要性。落實(shí)2010版IMF改革方案仍是我們的最優(yōu)先事項(xiàng)。我們敦促美國(guó)盡早批準(zhǔn)該改革方案，這樣才能保證一個(gè)強(qiáng)大而資源充沛的IMF。如果到今年年底美國(guó)還不批準(zhǔn)該方案，我們將要求IMF啟動(dòng)備選方案，屆時(shí)我們將與IMF 貨幣與金融委員會(huì)討論制定備選方案及日程表。”

在G20會(huì)議公報(bào)中如此措辭明確譴責(zé)一個(gè)成員國(guó)是前所未有的，并且受到譴責(zé)的是會(huì)議舉辦國(guó)美國(guó)。這次美國(guó)不是在譴責(zé)別人，而是被別人聯(lián)合譴責(zé)。早在2010年，IMF各成員國(guó)業(yè)已達(dá)成一致，宣布把IMF的貸款能力增加一倍，達(dá)到7330億美元左右，同時(shí)提高新興經(jīng)濟(jì)體的份額。2010年的G20首爾峰會(huì)也批準(zhǔn)了該方案。根據(jù)該方案，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的份額將由目前的57.9%降至55.3%，其中美國(guó)由16.75%下調(diào)至16.5%，歐盟由30.9% 份額降至29.4%，同時(shí)，歐洲國(guó)家擁有的董事席位將由9個(gè)減少為7個(gè)，騰出的2個(gè)席位將重新分配。而發(fā)展中國(guó)家份額則由42.1% 上升至44.7%，其中中國(guó)的份額將從目前的3.72%升至6.39%，成為僅次于美國(guó)、日本的第三大份額國(guó)，投票權(quán)也將從目前的3.65%升至6.07%。然而，IMF的規(guī)則規(guī)定，批準(zhǔn)任何決議都需要85%的多數(shù)同意，而占16.75% 投票權(quán)的美國(guó)事實(shí)上擁有“一票否決權(quán)”。美國(guó)國(guó)會(huì)由于兩黨斗爭(zhēng)，未能在IMF改革問(wèn)題上達(dá)成一致，導(dǎo)致該改革方案擱淺。

IMF改革擱淺實(shí)際上使得G20承諾的與國(guó)際金融機(jī)構(gòu)改革相關(guān)的大部分后續(xù)改革都無(wú)法進(jìn)行，這也暴露出G20機(jī)制缺乏執(zhí)行能力。在這樣的治理體系中，像美國(guó)這樣的大國(guó)拖延或拒絕執(zhí)行決議，就會(huì)導(dǎo)致G20無(wú)法正常運(yùn)作。

（二）治理能力

2010年多倫多峰會(huì)以來(lái)，G20的首要任務(wù)被明確為推進(jìn)“強(qiáng)勁、可持續(xù)的平衡增長(zhǎng)框架”。然而2014年的有關(guān)進(jìn)展實(shí)際上對(duì)G20落實(shí)這一框架的能力提出了挑戰(zhàn)。

2014年2月，在澳大利亞悉尼舉行的G20財(cái)政部長(zhǎng)與央行行長(zhǎng)會(huì)議上，與會(huì)成員承諾，爭(zhēng)取在未來(lái)五年內(nèi)將G20整體GDP在現(xiàn)有預(yù)期軌道基礎(chǔ)上提高至少2%。而在4月的G20財(cái)政部長(zhǎng)與央行行長(zhǎng)華盛頓會(huì)議上，則要求G20各成員在9月提交各自的綜合增長(zhǎng)戰(zhàn)略（Comprehensive Growth Strategies），并要求各方要確保在11月的布里斯班G20領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)上正式提出各自的全面增長(zhǎng)戰(zhàn)略�！凹涌煸鲩L(zhǎng)2個(gè)百分點(diǎn)”與“綜合增長(zhǎng)戰(zhàn)略”具有明確的數(shù)字目標(biāo)和政策體系。然而，這種明確的目標(biāo)實(shí)際上對(duì)G20的治理能力提出了巨大的挑戰(zhàn)。正如本次會(huì)議與會(huì)代表何偉文所指出的：G20目前僅有各國(guó)財(cái)政與貨幣政策的協(xié)調(diào)，然而靠財(cái)政與貨幣政策協(xié)調(diào)無(wú)法實(shí)現(xiàn)“加快增長(zhǎng)2個(gè)百分點(diǎn)”的目標(biāo)。

G20 的治理能力目前僅限于對(duì)各國(guó)財(cái)政、貨幣政策、金融監(jiān)管等事務(wù)的協(xié)調(diào)，然而卻設(shè)定了難度極高的全面增長(zhǎng)目標(biāo)。在缺乏國(guó)際統(tǒng)一的全面經(jīng)濟(jì)政策協(xié)同，并且沒(méi)有一個(gè)綜合財(cái)政、貨幣與產(chǎn)業(yè)在內(nèi)理論框架指導(dǎo)的情況下，G20提出的治理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的可能性越來(lái)越小。

（三）地緣政治

G20 的定位是“國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作的首要論壇”，因此不愿意主動(dòng)涉及地緣政治議題，然而國(guó)際局勢(shì)的發(fā)展卻使得G20機(jī)制夾雜了地緣政治的博弈。

2014年3月24日，G7就克里米亞加入俄羅斯一事在荷蘭海牙召開緊急會(huì)議，決定不出席原定于6月在俄羅斯索契舉行的G8領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)，改為夏季在布魯塞爾舉行G7領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議。由此俄羅斯的G8成員資格遭到“暫停”。此后，美國(guó)、歐盟與日本都出臺(tái)了針對(duì)俄羅斯的制裁措施，俄羅斯也開展了反制裁行動(dòng)，使得雙方的裂痕不斷擴(kuò)大，甚至引發(fā)了“新冷戰(zhàn)”擔(dān)憂。

目前烏克蘭形勢(shì)依然嚴(yán)峻，G7與俄羅斯之間的分歧也看不到彌合的希望。類似G8 的分裂會(huì)在G20上演嗎？由于G20的領(lǐng)域被限定在經(jīng)濟(jì)合作方面，因此G20發(fā)生類似G8的分裂風(fēng)險(xiǎn)要小得多，但這一事件也給G20敲響了警鐘。G20成員方之間的整合機(jī)制遠(yuǎn)比G8弱，僅以各成員方自愿出席為主，議程的推進(jìn)也需要各方一致同意，因此G7與俄羅斯之間的爭(zhēng)吵如果出現(xiàn)在G20領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)上，將會(huì)造成嚴(yán)重影響。

地緣政治雖然是G20的外部因素，但卻是影響國(guó)與國(guó)之間關(guān)系的最重要的元素，它會(huì)使G20的存在結(jié)構(gòu)變得相當(dāng)脆弱。烏克蘭危機(jī)暴露了這種脆弱性，而解決這一問(wèn)題需要的是G20機(jī)制的結(jié)構(gòu)改革。

G20在國(guó)際秩序中的“身份困境”

G20在治理體系與治理能力方面面臨的挑戰(zhàn)，源自于G20機(jī)制的“針對(duì)性”。目前，歐美經(jīng)濟(jì)顯示出“復(fù)蘇”的跡象，G20所針對(duì)的金融危機(jī)議題不再緊迫，“針對(duì)性”機(jī)制面臨尷尬。這種尷尬實(shí)際上提出一個(gè)根本性的問(wèn)題，即G20在國(guó)際秩序中如何合理定位。通過(guò)與G7機(jī)制進(jìn)行對(duì)比，可以更加清楚地看到G20的治理體系面臨的“身份困境”。

（一）“責(zé)任分擔(dān)機(jī)制”還是“平等參與機(jī)制”

究其起源，G20來(lái)自G7的擴(kuò)大化，G20效仿G7的工作模式，并遵循G7的行為理念�？梢哉f(shuō)，G20的組建是由G7發(fā)起，邀請(qǐng)哪些國(guó)家或國(guó)家組織參與G20也出自G7的選擇。

追溯G7的理念，可以發(fā)現(xiàn)G7是一種責(zé)任分擔(dān)機(jī)制。20世紀(jì)70年代初，發(fā)生了一系列對(duì)全球政治經(jīng)濟(jì)體系造成沖擊的重大事件，其中包括美元與黃金脫鉤、固定匯率制瓦解、石油禁運(yùn)危機(jī)、滯漲等，這一系列事件導(dǎo)致“傳統(tǒng)的國(guó)際合作機(jī)制已無(wú)力協(xié)調(diào)西方主要大國(guó)間的分歧，也不能培育出他們采取共同行動(dòng)的責(zé)任感”。在接二連三危機(jī)的沖擊下，作為資本主義世界霸主的美國(guó)無(wú)力單獨(dú)應(yīng)對(duì)，于是經(jīng)法國(guó)倡導(dǎo)，逐漸產(chǎn)生了大國(guó)分擔(dān)責(zé)任的G7機(jī)制。

2008年金融危機(jī)之后，經(jīng)G7邀集而成立G20峰會(huì)機(jī)制。從秩序擴(kuò)展的視角來(lái)看， G20應(yīng)屬G7“責(zé)任分擔(dān)”范圍的擴(kuò)大。然而從新興市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體尤其是發(fā)展中國(guó)家角度來(lái)看，G20是前所未有的參與全球治理的機(jī)會(huì)，他們會(huì)把G20當(dāng)作一個(gè)平等參與的平臺(tái)。

G20屬于“責(zé)任分擔(dān)機(jī)制”還是“平等參與機(jī)制”？若嚴(yán)格按照“責(zé)任分擔(dān)機(jī)制”要求，G20應(yīng)該實(shí)體化，成員固定，擁有像G7一樣多的國(guó)際權(quán)力，建立一個(gè)金字塔狀的層級(jí)治理體系，并且逐漸制度化、官僚化，使治理體系的職能遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)。若嚴(yán)格按照“平等參與機(jī)制”要求，各方應(yīng)有平等的參與權(quán)利，成員可按一定規(guī)則加入，決議應(yīng)該通過(guò)投票來(lái)決定。

“責(zé)任分擔(dān)機(jī)制”還是“平等參與機(jī)制”？這實(shí)際上是G20面臨的最根本問(wèn)題，它決定著G20在國(guó)際秩序中處在什么地位、由哪些成員構(gòu)成、可以發(fā)揮多大作用等基本結(jié)構(gòu)問(wèn)題，也決定著G20 未來(lái)發(fā)展與改革的方向。

（二）全面框架還是有限框架

G20的官方定位是“國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作的首要論壇”，而這實(shí)際上是一個(gè)受限制的定位。G20是由19個(gè)經(jīng)濟(jì)總量大、人口眾多的國(guó)家加上歐盟所構(gòu)成的國(guó)際機(jī)制，為什么不能討論比“經(jīng)濟(jì)”更廣的主題、發(fā)揮比“論壇”更大的作用呢？

與G7相比，G20代表性更強(qiáng)，覆蓋世界大多數(shù)人口和GDP總量，但就其組織結(jié)構(gòu)和功能來(lái)說(shuō)，與G7相比只能算“簡(jiǎn)化版”，在全球治理中所能發(fā)揮的作用有限。而全球治理體系缺少一個(gè)具有廣泛代表性的最高論壇。

從制度設(shè)計(jì)來(lái)看，聯(lián)合國(guó)是個(gè)模擬國(guó)家政府的框架，其下設(shè)的組織機(jī)構(gòu)涵蓋全球治理的大部分領(lǐng)域，如IMF、WTO、國(guó)際法院等。聯(lián)合國(guó)的工作人員是國(guó)際公務(wù)員，并不屬于任何主權(quán)國(guó)家的政府。而聯(lián)合國(guó)之外，G7 構(gòu)成一個(gè)“跨政府網(wǎng)絡(luò)”（transnational network）框架，包括四個(gè)層次：頂層是領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)；第二層是領(lǐng)導(dǎo)人私人代表聯(lián)系機(jī)制；第三層是部長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，G7 成員國(guó)半數(shù)以上的內(nèi)閣官員定期會(huì)晤，包括財(cái)政部長(zhǎng)、外交部長(zhǎng)、央行行長(zhǎng)、發(fā)展部長(zhǎng)、教育部長(zhǎng)、勞動(dòng)部長(zhǎng)、能源部長(zhǎng)等，與領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)各自獨(dú)立；第四層包括80多個(gè)專業(yè)組織或工作組。G20從制度角度看與G7類似，而與聯(lián)合國(guó)則不同。但目前G20成員方之間的“跨政府網(wǎng)絡(luò)”松散，僅少數(shù)領(lǐng)域建立了常規(guī)協(xié)調(diào)機(jī)制，與聯(lián)合國(guó)體系尚未建立完善的功能互動(dòng)互補(bǔ)機(jī)制。

G7的“全面框架”與G20的“有限框架”決定了兩者在能力上的區(qū)別�？梢哉J(rèn)為，這種設(shè)計(jì)使G20無(wú)法發(fā)揮更大的作用，進(jìn)而也無(wú)法就超出經(jīng)濟(jì)合作范圍的議題采取行動(dòng)。框架簡(jiǎn)單造成G20機(jī)制相當(dāng)松散，執(zhí)行力不強(qiáng)，具有“散架”的隱患。當(dāng)前，新興市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體和發(fā)展中國(guó)家占全球GDP總量已近50%，世界迫切需要一個(gè)G7之外的跨政府網(wǎng)絡(luò)，然而G20的結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)卻使其無(wú)力成為全球性的跨政府網(wǎng)絡(luò)。

（三）長(zhǎng)效體系還是臨時(shí)體系

從全球治理的需要來(lái)看，G20應(yīng)該成為長(zhǎng)效體系，但G20目前的框架只是臨時(shí)體系。G20誕生之初是臨時(shí)召集的會(huì)議，此后，2009年在美國(guó)匹茲堡舉行的第三次G20領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)上，關(guān)于G20機(jī)制做出了“我們希望20國(guó)首腦峰會(huì)今后每年召開”的表述，但這一措辭明顯不具有約束力。2011年在法國(guó)戛納舉行的第六次G20領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)上，做出了對(duì)2012—2015年的主席國(guó)以及2015后主席國(guó)產(chǎn)生機(jī)制的安排，這比2009年匹茲堡峰會(huì)有了更明確的長(zhǎng)效性，但也未消除G20峰會(huì)的“臨時(shí)”性質(zhì)。

G20作為一個(gè)治理體系應(yīng)該包括哪些成員？實(shí)際上除了G7的邀請(qǐng)之外，并無(wú)明確標(biāo)準(zhǔn)。與G7相比，G20成員間關(guān)系也不夠密切。G7能夠成為一個(gè)穩(wěn)定的長(zhǎng)效體系，除了制度原因，文化因素也不容忽視。而G20相比G7，文化更加多元，更需要探尋基于不同文化基礎(chǔ)之上的共同價(jià)值觀。

在決定G20未來(lái)發(fā)展方向之年，在什么基礎(chǔ)上建立G20的長(zhǎng)效機(jī)制成為一個(gè)重大問(wèn)題。由于G7在這個(gè)問(wèn)題上與G20其他成員存在不同觀點(diǎn)，共識(shí)難以達(dá)成，因此G20創(chuàng)建長(zhǎng)效體系還需要通過(guò)更高的政治智慧來(lái)解決。

全球治理體系的“功能危機(jī)”

G20被定位為“國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作的首要論壇”，理論上表明G20應(yīng)該在全球經(jīng)濟(jì)治理體系中具有“頂層設(shè)計(jì)機(jī)制”的地位，包括國(guó)際金融體制改革在內(nèi)的各類全球性經(jīng)濟(jì)治理改革都要由G20來(lái)推動(dòng)。事實(shí)上G20六年來(lái)也一直在進(jìn)行這方面的努力，然而如今卻面臨在IMF改革遇阻事態(tài)中幾乎束手無(wú)策，針對(duì)“額外增長(zhǎng)2個(gè)百分點(diǎn)”目標(biāo)缺乏制約手段的困境。全球治理目標(biāo)如何完成？這是全球治理能力危機(jī)的體現(xiàn)。

（一）貨幣治理還是金融治理

G20的出現(xiàn)源于應(yīng)對(duì)金融危機(jī)，邏輯上其議程應(yīng)針對(duì)金融危機(jī)的根源。金融危機(jī)的根源在國(guó)際貨幣體系之中還是國(guó)際金融體系（包括金融機(jī)構(gòu)、金融市場(chǎng)與金融監(jiān)管）之中？顯然在國(guó)際貨幣體系之中。然而G20的議程實(shí)際上卻針對(duì)國(guó)際金融體系改革而非國(guó)際貨幣體系改革。

2008年在華盛頓舉行的第一次G20領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)公報(bào)中，闡述所要應(yīng)對(duì)的問(wèn)題時(shí)稱“導(dǎo)致當(dāng)前形勢(shì)主要因素是不一致和不夠協(xié)調(diào)的宏觀經(jīng)濟(jì)政策，不充分的結(jié)構(gòu)改革，這阻礙了全球宏觀經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，造成過(guò)高風(fēng)險(xiǎn)，最終引發(fā)嚴(yán)重的市場(chǎng)混亂”。顯然這里把國(guó)際金融市場(chǎng)混亂作為需要面對(duì)的首要問(wèn)題。而隨后這份公報(bào)提出的解決問(wèn)題的措施卻是向金融機(jī)構(gòu)注入流動(dòng)性以增強(qiáng)其資本、加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管和改革國(guó)際金融機(jī)構(gòu)。在G20后續(xù)的幾屆峰會(huì)中，盡管提出的措施越來(lái)越詳細(xì)、復(fù)雜，但卻可以說(shuō)沒(méi)有超出金融市場(chǎng)改革范疇。

國(guó)際金融市場(chǎng)混亂的根源是什么？我們認(rèn)為在于國(guó)際貨幣體系。在全球貨幣儲(chǔ)備量中，美元占有約60.9%的份額，歐元占有約24.5%的份額。美國(guó)和歐元區(qū)貨幣當(dāng)局制定貨幣政策時(shí)只需根據(jù)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，而對(duì)于美國(guó)和歐元區(qū)之外的廣大非關(guān)鍵貨幣國(guó)家來(lái)說(shuō)，貨幣當(dāng)局不僅需要根據(jù)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)來(lái)確定其利率和貨幣政策，還要同時(shí)根據(jù)對(duì)外平衡的狀況，運(yùn)用同樣的工具來(lái)制定和實(shí)施適當(dāng)?shù)膮R率政策。然而對(duì)內(nèi)和對(duì)外的這兩套政策，在目標(biāo)和手段上常常相互沖突。并且，關(guān)鍵國(guó)家還會(huì)對(duì)非關(guān)鍵貨幣國(guó)家的貨幣政策特別是匯率政策指手畫腳，并盡可能地向這些國(guó)家和地區(qū)轉(zhuǎn)移經(jīng)濟(jì)波動(dòng)和金融風(fēng)險(xiǎn)。

對(duì)于包括中國(guó)在內(nèi)的工業(yè)品出口國(guó)來(lái)說(shuō)，既要進(jìn)口原材料，又要進(jìn)口零部件，工業(yè)制成品則銷往美國(guó)、歐洲及世界其他地區(qū)。在這環(huán)環(huán)相扣的全球價(jià)值鏈中，有著美元、歐元、日元等多種貨幣計(jì)價(jià)。在這樣的全球經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中，便存在著廣泛的套利交易機(jī)制，這形成了匯率波動(dòng)與國(guó)際金融市場(chǎng)動(dòng)蕩的根源。

中國(guó)人民大學(xué)重陽(yáng)金融研究院（簡(jiǎn)稱人大重陽(yáng)）研究發(fā)現(xiàn)，在金融危機(jī)條件下，幾種貨幣在模仿美元的世界貨幣架構(gòu)，自建全球性金融基礎(chǔ)設(shè)施。但它們只具有世界貨幣的部分特點(diǎn)，并不是真正的世界貨幣，故可以稱為“次全球貨幣體系”。幾種“次全球貨幣”與美元之間相互博弈的多元格局已開始興起。這樣重大的國(guó)際經(jīng)濟(jì)格局變動(dòng)，完全在G20的議程設(shè)置之外。這凸顯出全球治理能力的最根本問(wèn)題，即沒(méi)有任何機(jī)制可以面對(duì)最重要的貨幣治理問(wèn)題，僅有的最高論壇G20的能力設(shè)置局限于金融市場(chǎng)治理。

（二）全球治理還是區(qū)域治理

G20理應(yīng)是一個(gè)全球治理機(jī)制。然而實(shí)際上，G20議程的大多數(shù)都是發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體關(guān)心的議題，而對(duì)發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體關(guān)心的基礎(chǔ)設(shè)施投資、發(fā)展等議題著墨甚少。究其原因， G20實(shí)際上更像是一個(gè)“G7+12”（歐盟算在G7 內(nèi)）對(duì)話機(jī)制，G7內(nèi)部關(guān)系緊密，治理體系完備，具有高度有效的治理能力，而G7之外成員方像是在各自與G7對(duì)話，相互之間聯(lián)系松散，缺乏治理能力所需的基礎(chǔ)架構(gòu)。

準(zhǔn)確地說(shuō)，G20當(dāng)中除G7之外，還包括金磚五國(guó)和MIKTA等國(guó)家集團(tuán)，不過(guò)他們之間治理關(guān)系的緊密程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能與G7相比，并且金磚國(guó)家成員與MIKTA成員之間治理聯(lián)系就只能通過(guò)類似IMF這樣的間接渠道。

這種局面導(dǎo)致G20實(shí)際能夠執(zhí)行的治理半徑只在G7內(nèi)部或G7與某個(gè)國(guó)家或國(guó)家集團(tuán)之間。這就使得G20雖有全球治理體系之名，但治理能力只是區(qū)域治理體系水平。

當(dāng)今全球治理中存在的一大悖論是：不同的國(guó)家集團(tuán)都在討論全球治理話題，然而卻還沒(méi)有形成一個(gè)高效的、能解決核心難題的全球治理體系。以2014年7月15日金磚國(guó)家首腦峰會(huì)發(fā)布的《福塔萊薩宣言》為例，其中表達(dá)了對(duì)G20各主要議程如全面增長(zhǎng)戰(zhàn)略、“額外增長(zhǎng)2%”目標(biāo)及IMF改革的支持，也表達(dá)了對(duì)烏克蘭、敘利亞、伊拉克地緣政治形勢(shì)以及非洲多個(gè)國(guó)家局勢(shì)的關(guān)注及建議。而在稍早6月5日的G7布魯塞爾峰會(huì)宣言中，我們也能見到類似的關(guān)切，并且在大部分條款當(dāng)中立場(chǎng)并無(wú)實(shí)質(zhì)性差別。然而，這兩份關(guān)注話題相通、立場(chǎng)并不相左的聲明，卻顯然不存在合二為一的可能。

由此可見，G20原本應(yīng)能成為統(tǒng)合不同國(guó)家及國(guó)家間組織的利益訴求的最有效平臺(tái)，但這個(gè)平臺(tái)并沒(méi)有被充分地打造和利用。

G20提出的治理目標(biāo)廣泛而深遠(yuǎn)，包括實(shí)現(xiàn)全球范圍的可持續(xù)增長(zhǎng)，就業(yè)增加，改革國(guó)際金融架構(gòu)，建立資金流動(dòng)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，甚至包括反腐敗和應(yīng)對(duì)氣候變化等。然而就治理手段而言，G20是各國(guó)政府間的非正式磋商機(jī)制，建立了年會(huì)機(jī)制的只有領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)、財(cái)政部長(zhǎng)和央行行長(zhǎng)會(huì)議以及勞動(dòng)部長(zhǎng)會(huì)議，缺乏治理面的深度和廣度，并且對(duì)于談成的目標(biāo)如何落 實(shí)缺乏執(zhí)行機(jī)制與監(jiān)督措施。

治理目標(biāo)與治理手段之間的嚴(yán)重不匹配造成G20的治理能力缺乏，難以推進(jìn)落實(shí)所承諾的目標(biāo)。有效的治理離不開設(shè)計(jì)方、實(shí)施方、監(jiān)督方與資金供給機(jī)制。從G20的現(xiàn)實(shí)來(lái)看，提供了很多治理目標(biāo)設(shè)計(jì)，但實(shí)施方案通常付之闕如，監(jiān)督機(jī)制與資金供給機(jī)制都缺乏常規(guī)手段，多依賴臨時(shí)方案。

此外，G20提出的治理目標(biāo)中，大部分帶有“防御性”性質(zhì)，即關(guān)于“如果發(fā)生危機(jī)”的預(yù)防措施或應(yīng)急建議，這也是在缺乏執(zhí)行機(jī)制下僅能采取的建議。而即便這樣帶有防御性的治理目標(biāo)，也往往按照類似“我們呼吁各成員檢查國(guó)內(nèi)稅法如何造成稅基侵蝕和利潤(rùn)轉(zhuǎn)移，保證國(guó)際和國(guó)內(nèi)稅收法規(guī)不允許或不鼓勵(lì)跨國(guó)公司人為向低稅率轄區(qū)轉(zhuǎn)移利潤(rùn)”的句法寫成，僅能算作缺乏實(shí)施主體、無(wú)法監(jiān)督的建議。

對(duì)于全球治理而言，治理手段難以支撐治理目標(biāo)。如果不能實(shí)現(xiàn)G7與新興市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體的有效治理合作，全球治理框架將面臨分裂的危險(xiǎn)。

中國(guó)是延續(xù)G20機(jī)制有效性的關(guān)鍵力量

金融危機(jī)7年來(lái)，G20機(jī)制對(duì)全球經(jīng)濟(jì)走出動(dòng)蕩、重返增長(zhǎng)之路做出了巨大貢獻(xiàn)。其中，從2008到2013年的五年間，中國(guó)一國(guó)貢獻(xiàn)了全球總GDP增長(zhǎng)量的37.6%，起到了全球經(jīng)濟(jì)“火車頭”的作用。事實(shí)證明，建立G20機(jī)制并使中國(guó)參與到全球經(jīng)濟(jì)治理合作當(dāng)中，對(duì)全球經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇意義重大。

（一）倡導(dǎo)“大金融”的理論及其金融價(jià)值觀

7年來(lái)G20的工作使全球金融危機(jī)得到控制，并走上了復(fù)蘇之路，然而這只是舊的增長(zhǎng)方式得到恢復(fù)，全球經(jīng)濟(jì)依然沒(méi)有走上強(qiáng)勁、可持續(xù)的新型增長(zhǎng)之路。要想實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國(guó)設(shè)定的“后2015”全球發(fā)展目標(biāo)，就必須跳出舊的增長(zhǎng)觀念窠臼，把全球金融體系與全球?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)視為一個(gè)有機(jī)的整體，重新審視全球增長(zhǎng)政策，這就需要“大金融” 理念及其金融價(jià)值觀�！按蠼鹑凇笔呛暧^金融理論和微觀金融理論的系統(tǒng)整合，將金融和實(shí)體經(jīng)濟(jì)視為一個(gè)統(tǒng)一的整體，促使金融發(fā)展和“國(guó)家稟賦”的有機(jī)結(jié)合。

——金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)。中國(guó)在G20平臺(tái)中是新興工業(yè)國(guó)家的代表，在金融危機(jī)背景下因?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展成為全球增長(zhǎng)的“火車頭”。中國(guó)可以大力倡導(dǎo)“金融服務(wù)于實(shí)體經(jīng)濟(jì)”，并使之成為G20的核心價(jià)值。沒(méi)有核心價(jià)值，任何組織都難以持久。G20各方應(yīng)限制金融過(guò)度虛擬化，確保資金流向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)部門，擴(kuò)大生產(chǎn)，增加就業(yè)。大力推動(dòng)國(guó)際新興產(chǎn)業(yè)合作，積極培育世界經(jīng)濟(jì)新的增長(zhǎng)點(diǎn)，充分釋放科技進(jìn)步推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的內(nèi)在動(dòng)力。

——各國(guó)應(yīng)享有共同發(fā)展權(quán)。在全球價(jià)值鏈時(shí)代，任何一個(gè)國(guó)家都無(wú)法實(shí)現(xiàn)單獨(dú)發(fā)展，任何區(qū)域貿(mào)易小集團(tuán)效果也不可能長(zhǎng)久。中國(guó)應(yīng)該倡導(dǎo)“共同發(fā)展權(quán)”概念，從法理高度否定人為妨礙全球財(cái)富源泉充分涌流的政策取向，讓每個(gè)國(guó)家發(fā)展都能同其他國(guó)家增長(zhǎng)形成聯(lián)動(dòng)，相互帶來(lái)正面而非負(fù)面的外溢效應(yīng)，使各國(guó)能夠充分發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)，共同優(yōu)化全球經(jīng)濟(jì)資源配置，實(shí)現(xiàn)互利共贏的發(fā)展。

——金融發(fā)展應(yīng)與“全球生態(tài)文明” 相結(jié)合。目前全球議程中的環(huán)境問(wèn)題被“碳減排”遮蔽，而“碳減排”關(guān)注的實(shí)際上是生產(chǎn)過(guò)程造成的環(huán)境負(fù)擔(dān)，消費(fèi)過(guò)程造成的環(huán)境負(fù)擔(dān)卻被忽略。我們認(rèn)為，在全球價(jià)值鏈時(shí)代，全球生產(chǎn)中心與消費(fèi)中心并不重合。“東亞生產(chǎn)、西方消費(fèi)”格局是全球價(jià)值鏈主要圖景，片面強(qiáng)調(diào)生產(chǎn)過(guò)程造成的環(huán)境負(fù)擔(dān)而無(wú)視過(guò)度消費(fèi)所需消耗的資源是不公平的。與人類生活密切相關(guān)的生態(tài)系統(tǒng)如大氣層是全球的，因此生態(tài)環(huán)境的保護(hù)需要從全球高度來(lái)看待。生態(tài)文明是從哲學(xué)高度辯證看待人類文明與自然環(huán)境關(guān)系的思想體系，系統(tǒng)認(rèn)識(shí)從生產(chǎn)到消費(fèi)的人類行為與環(huán)境之間的關(guān)系，才有可能真正找到人與環(huán)境可持續(xù)發(fā)展之路。在生產(chǎn)與消費(fèi)中心分離的全球價(jià)值鏈時(shí)代，只有從全球治理入手才能實(shí)現(xiàn)全球生態(tài)文明。而金融作為全球價(jià)值鏈的連接機(jī)制，需要為全球生態(tài)文明做出貢獻(xiàn)。設(shè)計(jì)公正合理的消費(fèi)品“資源足跡”補(bǔ)償機(jī)制，環(huán)境問(wèn)題才有可能真正找到解決途徑。

（二）發(fā)展“大合作”的G20治理體系

G20應(yīng)站在全球頂層設(shè)計(jì)的高度，開展廣泛合作，建立全面覆蓋、深入基層的跨政府合作網(wǎng)絡(luò)，使經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)能夠真正普惠化，讓全球共享發(fā)展成果。

——建立全面的治理框架。G20廣泛涉及全球各個(gè)領(lǐng)域事務(wù)，需要建立與之相適應(yīng)的全面治理框架。中國(guó)主辦G20峰會(huì)，應(yīng)根據(jù)國(guó)際關(guān)系的當(dāng)代新變化，建立一個(gè)涵蓋參與方、合作方、對(duì)話方的系統(tǒng)性框架，廣泛包容從官方、國(guó)際組織、跨國(guó)公司到民間的各個(gè)層次關(guān)系，主動(dòng)創(chuàng)造平臺(tái)，形成多層次外交新格局。從部長(zhǎng)層開始，完善和深化跨政府協(xié)調(diào)機(jī)制，設(shè)置更多的例行或特別部長(zhǎng)會(huì)議機(jī)制，如經(jīng)濟(jì)部長(zhǎng)、貿(mào)易部長(zhǎng)、教育部長(zhǎng)、住房與城市發(fā)展部長(zhǎng)、能源部長(zhǎng)、文化部長(zhǎng)等。發(fā)展G20在民間層次的對(duì)話網(wǎng)絡(luò)，在現(xiàn)有的T20、B20、C20、Y20之外，創(chuàng)建由大學(xué)校長(zhǎng)參加的University 20（U20）以及金融領(lǐng)袖參加的Finance 20（F20）等例會(huì)機(jī)制。

——完善“可變幾何學(xué)”的治理結(jié)構(gòu)�！翱勺儙缀螌W(xué)”（variable geometry）原則，即按不同議題邀請(qǐng)“利益攸關(guān)方”參與討論于2009年成為G20的正式機(jī)制。當(dāng)前G20已建立了與相關(guān)國(guó)家、國(guó)際組織對(duì)話的渠道。中國(guó)可以進(jìn)一步發(fā)展“可變幾何學(xué)”治理結(jié)構(gòu)，把與經(jīng)濟(jì)治理有關(guān)的各類雙邊或多邊對(duì)話納入G20框架中，例如中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對(duì)話、中等強(qiáng)國(guó)對(duì)話等。這樣一方面可以建立“G7+12”之外的治理結(jié)構(gòu)，另一方面也可以在不改變“一致同意規(guī)則”的條件下使G20行為規(guī)則更加靈活高效。

——建立基礎(chǔ)設(shè)施投資的G-PPP機(jī)制。參考中國(guó)人民大學(xué)在2014年APEC第三輪高官會(huì)上發(fā)布的《通過(guò)公私合作制，促進(jìn)亞太地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施投資》報(bào)告中提出的“A-PPP”（APEC-Public Private Partnership，簡(jiǎn)稱A-PPP）模式，可以設(shè)想建立G-PPP（G20-PPP 或Global- PPP）機(jī)制，即一個(gè)可以納入公共和私人投資的資金池以及一個(gè)項(xiàng)目庫(kù)，用于G20乃至全球的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資，解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)因主要依賴政府而造成的資金缺口問(wèn)題。

（三）推進(jìn)“大治理”的G20議程框架

——改革國(guó)際貨幣體系。以美元為世界貨幣的國(guó)際貨幣體系與全球?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)發(fā)展日益脫節(jié)，這是金融危機(jī)與動(dòng)蕩的根源。早在2009年初，中國(guó)人民銀行行長(zhǎng)周小川就提出過(guò)《關(guān)于改革國(guó)際貨幣體系的思考》，認(rèn)為國(guó)際儲(chǔ)備貨幣要避免主權(quán)貨幣的內(nèi)在缺陷才可能保證全球金融穩(wěn)定。G20中現(xiàn)有的國(guó)際金融治理改革思路只涉及監(jiān)管方式層面，而要建設(shè)穩(wěn)定、抗風(fēng)險(xiǎn)的國(guó)際貨幣體系，靠治標(biāo)不治本的修補(bǔ)是不行的。中國(guó)應(yīng)研究以適當(dāng)方式提出國(guó)際貨幣體系改革議程。

——推動(dòng)G20機(jī)制化，將其建成為服務(wù)于全球?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)的金融合作平臺(tái)。G20到目前為止仍體現(xiàn)出強(qiáng)烈“臨時(shí)性磋商機(jī)制”的性質(zhì)：欠缺實(shí)體化、約束性和執(zhí)行力。應(yīng)推動(dòng)G20 從應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)的臨時(shí)性機(jī)制轉(zhuǎn)向促進(jìn)國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作的主要平臺(tái)，從臨時(shí)性論壇轉(zhuǎn)為常設(shè)國(guó)際機(jī)構(gòu)。為此，G20應(yīng)考慮設(shè)秘書處，以加強(qiáng)各方間宏觀經(jīng)濟(jì)政策、財(cái)政政策與金融監(jiān)管政策相互協(xié)調(diào)。應(yīng)該出臺(tái)G20機(jī)制化的路線圖和時(shí)間表。實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)化、職能化有利于G20的作用從協(xié)同刺激轉(zhuǎn)向協(xié)調(diào)增長(zhǎng)、從短期應(yīng)急轉(zhuǎn)向長(zhǎng)效治理、從被動(dòng)應(yīng)對(duì)轉(zhuǎn)向主動(dòng)謀劃。在全球經(jīng)濟(jì)更加一體化、相互交織影響更加深化的后金融危機(jī)時(shí)代，G20作為全球金融治理體系中最頂層的制度設(shè)計(jì)平臺(tái)，勢(shì)必需要加強(qiáng)實(shí)體化和可操作性建設(shè)。

（文章系中國(guó)人民大學(xué)重陽(yáng)金融研究院專著《2016 G20與中國(guó)》供人民網(wǎng)國(guó)際頻道專稿�！�2016 G20與中國(guó)》一書由中信出版集團(tuán)于2016年2月出版發(fā)行。）

分享讓更多人看到